НОВОСТИ

 About 

Заключение № 02/07

Г. Петрозаводск 24 февраля 2007 года

Заключение содержит анализ правовых норм, содержащихся в Порядке проведения проверок соответствия деятельности некоммерческой организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами (далее – «Порядок»), утвержденном Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 222.

Анализ проводился на предмет выявления тех пунктов и формулировок Порядка, которые в виду своей недостаточной проработанности могут привести к злоупотреблению служащими Росрегистрации своими полномочиями при проведении проверки.

Указанный нормативно-правовой акт содержит отдельные положения, которые в ныне действующей редакции, позволяют, при проведении проверок, необоснованно создавать препятствия в деятельности некоммерческих организаций.

Замечания:

1.  Порядок недостаточно четко регламентирует процедуру проведения выездных проверок.

Так, не ограничены пределы требований проверяющего, в том числе не определен перечень документов, которые могут быть затребованы у некоммерческой организации служащим Росрегистрации, проводящим выездную проверку.

Это позволяет затребовать у некоммерческой организации любые документы 3-летней давности. При этом, на практике, не исключены случаи истребования документов, ведение которых для организации не является обязательным.

Отсутствие соответствующего ограничения на затребование, например, только распорядительных или финансовых документов организации может привести к предъявлению заранее невыполнимых требований, например, о предоставлении электронной переписки за 3 года или материалов личных дел сотрудников организации.

Например, согласно предписанию от 30.06.2006 года № 03-04/2925 Управление, ссылаясь на статью 38 Федерального закона «Об общественных объединениях», потребовало представление Карельским Союзом защиты детей (председатель Н. Г.Павлова) «переписку по деятельности организации», «планы работы (мероприятий) организации», «документы по взаимодействию с другими общественными объединениями».[1]

Подобная неконкретность вопроса о проведении выездной проверки может привести к злоупотреблению служащими Росрегистрации своими полномочиями, а также повлечь случаи необоснованного привлечения некоммерческих организаций к административной ответственности.

В случае с проверкой Карельского Союза защиты детей были допущены нарушения, связанные с обоснованностью проведения проверки. Согласно пункту 8 Порядка внеплановая проверка может быть назначена только при наличии достаточных данных, указывающих на нарушение законодательства НКО. В указанном случае, в требовании Прокуратура г. Петрозаводска, о проведении проверки данной организации содержалось только требование о проведении проверки. Иных достаточных данных «указывающих на нарушение законодательства» не содержалось. Таким образом, оснований проведения проверки данной организации не имелось.[2]

2.  Неубедительным и недостаточным является основание для проведения проверки деятельности организации за период, превышающий 3-летний срок давности – фактически любой неограниченный временной срок деятельности организации (пункт15).

Для этого достаточно лишь наличие «…информации о том, что при создании данной организации были допущены неустранимые нарушения». То есть не факт наличия неустранимых нарушений, а всего лишь, например, предположения о них проверяющего, не исключено, заведомо ошибочного может служить основанием для проведения проверки организации за любой временной период, превышающий 3-летний срок.

3.  Не смотря на установление в пункте 16 Порядка обязательности предварительного уведомления некоммерческой организации о проверке, действующая редакция Порядка позволяет начинать проверку организации «внезапно», то есть без предварительного уведомления проверяемой организации.

Так, в пункте 16 Порядка 5-дневный срок заблаговременного предупреждения организации о предстоящей проверке начинает течь не с момента получения соответствующего уведомления некоммерческой организацией, а с момента того, как уведомление «… направлено заказным почтовым отправлением».

С учетом того, что в расчет не берется период почтовой доставки заказного отправления, который может превышать 5-дневный срок, проверка может начаться до момента уведомления некоммерческой организацией о назначенной проверке.

Пунктом 16 Порядка определено, что уведомление о назначенной проверке может быть направлено некоммерческой организации также по факсимильной или электронной связи. Однако используемая формулировка «может быть» не обязывает Росрегистрацию указанным способом заблаговременно уведомлять некоммерческую организацию о предстоящей проверке.

4.  Для избежания злоупотреблению служащими Росрегистрации своими полномочиями при проведении проверки, было бы целесообразным обязать более точно определять предмет проверки (пункт 13). В противном случае, действующая редакция позволяет определять предмет проверки, как, например, «соответствие деятельности некоммерческой организации законодательству», тем самым, фактически, проводить сплошные, ничем не ограниченные по своей направленности и предмету проверки.

5.  Пунктом 18 установлена обязанность проверяющего знакомить уполномоченное лицо некоммерческой организации при проведении проверки с его правами и обязанностями. Для того, чтобы эта норма исполнялась на практике, стоит установить правило, что подобное ознакомление производится под подпись уполномоченного лица некоммерческой организации.

6.  Пунктом 19 Порядка установлено, что проверяющий вправе запрашивать и получать необходимые для достижения целей проверки документы. Вместе с тем, для обеспечения сохранности и возврата оригиналов этих документов, было бы целесообразно осуществлять передачу этих документов под подпись.

7.  Согласно установленному Порядку на время проведения проверки у некоммерческой организации может быть истребована любая документация, в том числе оригиналы документов. С учетом того, что проверка некоммерческой организации может продлиться до 60 дней, для того, чтобы не создавать препятствий в деятельности организации, было бы целесообразно, установить, что необходимые для деятельности документы (например, свидетельства, уставные документы) недопустимо изымать на длительный срок.

Так, отдельные документы могут потребоваться организации для срочного открытия счета или заключения грантового соглашения и их необоснованное удержание в течение 60-дневного срока может существенно затруднить деятельность некоммерческой организации.

8.  Пунктом 19 Порядка установлено, что проверяющий вправе запрашивать и получать документы на магнитном носителе. Не ясно, каким образом, в данном случае фиксируется перечень и содержание документации, переданной таким образом.

9.  Пункт 19 Порядка позволяет проверяющему злоупотреблять своими полномочиями при проведении проверки деятельности некоммерческой организации, тем самым, создавая препятствия в ее работе. Так, Порядок позволяет проверяющему в течение 60 дней неотступно присутствовать на любых мероприятиях организации. Формулировки Порядка позволяют приходить не только на официальные съезды и конференции некоммерческой организации, но и на любые «собрания и заседания руководящих органов».

Под формулировкой «собрания и заседания руководящих органов» можно понимать любые совещания и встречи членов руководящих органов, особенно, если, например, организация состоит из одного руководителя и 3 членов правления.

Боле того, действующая редакция Порядка (пункт 19) позволяет проверяющему находится не только на заседаниях руководящих органов некоммерческой организации, но и просто в служебных помещениях некоммерческой организации, например, в отсутствие представителей организации.

При этом для проведения поверки проверяющий может доставить с собой компьютер и иные, собственные организационно-технические средства.

10.  Пункт 20 устанавливает обязанность руководителя проверяемой некоммерческой организации оказывать содействие проверяющему. Перечень этих обязанностей не является исчерпывающим. Это также может является основанием для злоупотребления проверяющим своими полномочиями.

К одной из таких обязанностей оказания содействия проведению проверки относится предоставление «…при наличии возможности» на срок проведения выездной проверки отдельного изолированного помещения, оборудованного необходимой мебелью, компьютерами организационно-техническими средствами, в том числе средствами связи.

Указанная норма, в силу своей неточности, может порождать конфликтные ситуации и, как следствие, основания для привлечения некоммерческих организаций к административной ответственности. Это особенно важно, так как в следующем 21-м пункте Порядка говориться об ответственности уполномоченного лица некоммерческой организации за неисполнение соответствующих обязанностей, перечень которых в пункте 20 является неполным.

Например, проверяющие будут полагать, что «наличие возможностей» предоставления помещения с техникой у организации есть, а представители организации будут считать иначе. Не исключено, что в этом случае, может быть поставлен вопрос о привлечении организации к административной ответственности за неповиновение требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный контроль, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей (статья 19.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

11.  В пункте 22 Порядка устанавливается, что уполномоченное лицо некоммерческой организации вправе обжаловать действия проверяющего директору Росрегистрации (руководителю территориального органа). Вместе с тем, целесообразно было бы дополнить этот пункт формулировкой «… или в судебном порядке», так как согласно действующему гражданско-процессуальному законодательству действие (бездействие) должностного лица можно обжаловать непосредственно в судебном порядке.

12.  Вызывает серьезные возражения содержание подпункта 2 пункта 24. Проверяющему прямо позволяется руководствоваться не только положениями действующего законодательства, но и своими субъективными суждениями, не основанными на правовых нормах.

Так, при составлении акта проверки проверяющий вправе указывать в нем свои суждения обо всех выявленных недостатках в деятельности некоммерческой организации, в том числе, «…не являющихся нарушениями положений нормативных правовых актов, но отрицательно влияющих на ее деятельность или создающих предпосылки для возникновения правонарушений, в том числе нарушений прав и законных интересов членов (участников) некоммерческой организации».

Во избежание злоупотребления проверяющими своими полномочиями, допущения или заинтересованности и пристрастности при проведении проверок, сохранение указанной формулировки представляется недопустимым.

Таким образом, Порядок проведения проверок, судя по количеству и сути своих погрешностей, нуждается в серьезной юридической и редакционной доработке.

Директор

Экспертно-правового партнерства "Союз" Игорь Пальцев

[1] Данные предоставлены Карельским Союзом защиты детей.

[2] Данные предоставлены Карельским Союзом защиты детей.





Петрозаводск, пр. Ленина, 10а, офис 8, т/ф (8142) 76-10-60 Эл.почта: 321@karelia.ru
Ассоциация "Экспертно-правовое партнерство" продолжит свою уставную деятельность в 2017 году